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Kein Marktmachtmissbrauch durch Doppelfunktion
Nimmt eine Kommune zum einen die Funktion einer für die Untersagung gewerblicher Altkleidersammlung zuständigen Behörde wahr und handelt sie zugleich als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, liegt kein kartellrechtswidriger Missbrauch von Marktmacht vor, wenn sie behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Funktionen gesorgt hat. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Voraussetzungen dafür durch Urteil vom 11. Juli 2017 konkretisiert.
Ein gewerbliches Sammelunternehmen hatte gegen eine Untersagungsverfügung einer nordrhein-westfälischen Kommune geklagt. Neben einer fehlerhaften Interessenabwägung im Hinblick auf überwiegende öffentliche Interessen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Kreislaufwirtschaftsgesetz berief sich die Klägerin auf einen Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung der Kommune nach Art. 102 AEUV bei der Sammlung sortenreiner Abfälle.
Marktmachtmissbrauch bei Doppelfunktion der Kommune nicht ausgeschlossen
Das Bundesverwaltungsgericht stellte zunächst fest, dass durchaus eine missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung der Kommune vorliegen kann, wenn der Staat durch die Übertragung von Sonderrechten auf bestimmte kommunale Unternehmen eine Lage schafft, die es der Kommune ermöglicht, Markteintritte privater Wettbewerber zu behindern oder private Unternehmen aus dem Markt herauszudrängen. Ein missbräuchliches Verhalten liege insbesondere dann nahe, wenn eine Kommune sowohl Wirtschaftsteilnehmer ist als auch an der Genehmigung von Anträgen von Wettbewerbern mitwirkt, ohne dass diese Befugnis Beschränkungen, Bindungen oder anderweitiger Kontrolle unterliegt.
Organisatorische und personelle Trennung der Verantwortlichkeiten erforderlich
Nach der neuen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nicht jede Ausübung einer Doppelfunktion der Kommune als Genehmigungsbehörde einerseits und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger andererseits missbräuchlich. Vielmehr sei eine „institutionelle Befangenheit“ ausgeschlossen, soweit die Kommune behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung der Verantwortlichkeiten gesorgt hat. Dies sei insbesondere dann der Fall, wenn die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers einem anderen Fachbereich und Dezernat zugewiesen ist als die Funktion als untere Umweltschutzbehörde, die unter anderem über die Untersagung gewerblicher Sammlungen entscheidet. Darüber hinaus müsse berücksichtigt werden, dass die Kommune der Gesetzesbindung der Verwaltung nach Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz unterliege und im Übrigen auch der Fachaufsicht unterstellt sei. Auch aus diesem Grund könne ein intendierter Missbrauch von Marktmacht nicht unterstellt werden.
Fazit:
Kommunen haben selbst dafür zu sorgen, dass keine Interessenkonflikte bei der Ausübung einer Doppelfunktion als Genehmigungsbehörde für gewerbliche Sammlungen einerseits und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger andererseits auftreten. Um einem unzulässigen Missbrauch ihrer Position vorzubeugen, müssen sie die jeweilige Zuständigkeit unterschiedlichen Dezernaten und Fachbereichen zuweisen und die verantwortlichen Personen voneinander trennen. Haben sie für die organisatorische und personelle Trennung Sorge getragen, kann ihnen im Falle der Untersagung einer gewerblichen Sammlung kein Kartellrechtsverstoß in Form eines Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung unterstellt werden.
Maßgebliche Entscheidung: Bundesverwaltungsgericht, Urt. v. 11.07.2017, 7 C 36.15
