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Bieterabsprachen bei Ausschreibungen erkennen – Checkliste für Auftraggeber
Öffentliche Auftraggeber müssen in der Regel eine Vielzahl der von ihnen zu beschaffenden Aufträge ausschreiben. Dazu fordern sie den vergaberechtlichen Vorschriften entsprechend interessierte bzw. geeignete Unternehmen auf, Angebote für die Verwirklichung des jeweiligen Projekts einzureichen. An das Unternehmen, das anhand der vorab bekanntgemachten Zuschlagskriterien das beste Angebot abgegeben hat, wird sodann der Auftrag vergeben. Dieses Verfahren soll grundsätzlich faire sowie transparente Wettbewerbsbedingungen schaffen und eine effiziente, sparsame Verwendung von Steuergeldern sicherstellen.
Was gilt jedoch, wenn die teilnehmenden Unternehmen in Wahrheit nicht um den Zuschlag konkurrieren, sondern bereits untereinander abgestimmt haben, wer das „beste“ Angebot abgibt? Und wie lassen sich solche verbotenen sog. Submissionsabsprachen erkennen?
Was sind Submissionsabsprachen?
Submissionsabsprachen sind typischerweise Vereinbarungen zwischen Wettbewerbern hinsichtlich ihres Bieterverhaltens bei öffentlichen Ausschreibungen. Beispielsweise können sich die Unternehmen von vornherein einigen, dass nicht alle Unternehmen bei einer Ausschreibung als Bieter auftreten. Gleichermaßen ist denkbar, dass sie sich darauf einigen, welches Unternehmen den Auftrag erhalten soll, um dann absprachegemäß ungeeignete Gebote abzugeben und so den von vornherein bestimmten „Gewinner“ der Ausschreibung zu schützen. Solche Absprachen stehen nicht nur mit den genannten Zielen des Ausschreibungsverfahrens in Konflikt. Sie verstoßen als wettbewerbsbeschränkende Preisabsprache und Marktaufteilung zudem gegen das Kartellverbot. Außerdem sind Submissionsabsprachen für die handelnden Personen gemäß § 298 StGB strafrechtlich relevant.
So belegte das Bundeskartellamt im Mai 2025 sieben Straßenreparatur-Unternehmen mit hohen Geldbußen. Diese hatten sich über Jahre hinweg gegenseitig Aufträge von Kommunen und Landesstraßenbaubehörden, die die Reparatur und Sanierung von Straßen betrafen, zugeschoben. Im Vorfeld von Ausschreibungen hatten die Unternehmen vereinbart, wer das „beste“ Angebot abgeben sollte. Die anderen Unternehmen gaben in vielen Fällen Schutzangebote ab, deren Mindesthöhe vorab vereinbart wurde.
Wie lassen sich Submissionsabsprachen erkennen?
Durch Submissionsabsprachen entstehen nach Schätzungen des Bundeskartellamts allein bei Bauvorhaben der öffentlichen Hand Schäden in Höhe von mehreren Milliarden Euro pro Jahr. Damit öffentliche Auftraggeber unzulässige Bieterabsprachen leichter als solche erkennen können, haben beispielsweise das Bundeskartellamt, die Europäische Kommission und die OECD Hilfestellungen veröffentlicht, deren wichtigsten Inhalte in der folgenden Checkliste zusammengefasst sind:
Checkliste Auffällige Angebote
Preise und Muster
Verhalten der Bieter
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Was können Vergabestellen tun, wenn sie eine Submissionsabsprache vermuten?
Öffentliche Auftraggeber können (bzw. müssen in bestimmten Fällen) den betreffenden Bieter vom Verfahren ausschließen, wenn sie Anhaltspunkte für eine Submissionsabsprache erkennen. Die Rechtsgrundlage dafür bilden die Ausschlussgründe in § 124 Abs. 1 Nr. 3 bzw. Nr. 4 GWB oder § 123 Abs. 1 Nr. 8 GWB.
Strafverfolgungs- und Kartellbehörden sind zudem auf die Mithilfe von Vergabestellen bei der Aufdeckung unzulässiger Absprachen angewiesen. Zwar muss nicht jede Auffälligkeit in Angebotsunterlagen auf eine Submissionsabsprache hindeuten. In Zweifelsfällen kann es jedoch sinnvoll sein, das Bundeskartellamt oder die Landeskartellbehörde über einen Verdacht zu informieren.
Fazit
Submissionsabsprachen verstoßen gegen das Kartellverbot und sind für die handelnden Personen zudem strafrechtlich relevant. Leidtragende von Submissionsabsprachen sind vielfach die ausschreibenden öffentlichen Stellen, da der Zuschlagspreis in der Regel über dem eigentlichen Wettbewerbspreis liegt. In der Konsequenz gehen solche unzulässigen Absprachen also auch zulasten der steuerzahlenden Bürgerinnen und Bürger. Die öffentliche Hand ist demnach gut beraten, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Vergabestellen hinsichtlich Auffälligkeiten zu schulen, die auf eine Submissionsabsprache hindeuten können. War ein Auftraggeber von einer solchen unzulässigen Absprache betroffen, kann von den Beteiligten der Submissionsabsprache die Überhöhung des Angebotspreises als Schadensersatz verlangt werden.
